每經(jīng)編輯｜每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

預(yù)算法大修面臨最后沖刺。在本周十二屆全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行分組審議時(shí)，與會(huì)委員強(qiáng)調(diào)，預(yù)算法關(guān)系管好“錢袋子”的問(wèn)題。

這一問(wèn)題直接通過(guò)地方發(fā)債自主權(quán)體現(xiàn)，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在閱讀完預(yù)算法四審稿后發(fā)現(xiàn)，如果四審稿最終通過(guò)，地方對(duì)“錢袋子”的支配自由度將大大受限；相比現(xiàn)行法律，四審稿中對(duì)地方違規(guī)執(zhí)行預(yù)算的做法界定十分清晰和細(xì)化，處罰較現(xiàn)行法律更嚴(yán)，且還要嚴(yán)于三審稿。

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康曾向記者表示，財(cái)政在具體管理表現(xiàn)形式上的預(yù)算收支，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場(chǎng)、中央和地方、公共權(quán)力體系和公民這三大基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，要使政府既不越位又不缺位。

地方財(cái)政自由度嚴(yán)格受限

四審稿中將 “強(qiáng)化預(yù)算約束”補(bǔ)充入立法宗旨，對(duì)全口徑預(yù)算的界定和管理更嚴(yán)謹(jǐn)。對(duì)“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”以及“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”四本賬，四審稿明確規(guī)定編制原則，要求后三者與一般公共預(yù)算互相銜接。

這和以往有何區(qū)別？社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇曾向 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者詳細(xì)剖析過(guò)這一問(wèn)題：公共財(cái)政預(yù)算這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算。

“基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野，但在現(xiàn)實(shí)中被視作相關(guān)部門的 ‘私房錢’。其收支的運(yùn)作，既不需通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排?！备吲嘤抡f(shuō)，充其量只能算作“備案”性的審議。

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也類似，他說(shuō)，至于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，一方面，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國(guó)有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)比例遠(yuǎn)低于國(guó)際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行。

按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%左右。其余的三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，有35%左右。這意味著，當(dāng)前我國(guó)的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重不足七成。

預(yù)算法四審稿顯然已經(jīng)厘清了這一問(wèn)題，其中明確規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并且要求政府的支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒(méi)依據(jù)的不得支出。

地方調(diào)整預(yù)算審批更嚴(yán)

除明確要打造 “全口徑預(yù)算體制”外，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者還發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算執(zhí)行中，往往會(huì)發(fā)生很大變數(shù)，需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，而在這個(gè)過(guò)程中，以往法律規(guī)定較為模糊。

現(xiàn)在，四審稿彌補(bǔ)了這塊空白，其第六十八條明確，在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須做出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。該部分在現(xiàn)行法律中從未涉及，屬于新增加部分。

財(cái)稅專家李文海告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，四審稿顯然更符合目前國(guó)家治理的改進(jìn)方向，給地方自由調(diào)整戴上了“緊箍咒”。

預(yù)算調(diào)整方案的審批力度也更加嚴(yán)格，較以往增加一道初審?fù)猓€嚴(yán)格規(guī)定方案初審必須在30日前報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)。

此外，現(xiàn)行法律規(guī)定：不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。而四審稿中則表述為“嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，必須按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定辦理。

李文海說(shuō)，這不屬于增加部分而屬于強(qiáng)化部分，但意圖很明顯，就是把政府的財(cái)政行使權(quán)嚴(yán)格框定在預(yù)算范疇內(nèi)，保證預(yù)算的權(quán)威性?！叭舜笈鷾?zhǔn)的預(yù)算，不只是錢的總額，更關(guān)鍵就在于錢的流向，而如果調(diào)劑使用頻頻，那預(yù)算的意義就大打折扣了。”

違規(guī)執(zhí)行預(yù)算將加大懲戒

預(yù)算法草案四審稿大篇幅細(xì)化決算審查重點(diǎn)，并且越來(lái)越具體。

四審稿明確各級(jí)人大重點(diǎn)審查內(nèi)容十二項(xiàng)，這與三審稿項(xiàng)數(shù)一致，但第二項(xiàng)中三審稿僅提到審查支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出的使用情況，四審稿加列“重大項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”。

第七項(xiàng)中，三審稿表述為：經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況。四審稿在此基礎(chǔ)上，增加的一個(gè)審查重點(diǎn)是“償還”。第十項(xiàng)中，三審稿規(guī)定的審查重點(diǎn)是超收收入安排情況，四審稿在這句話后增添“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況”。

李文海分析說(shuō)，從現(xiàn)行法律到三審稿，再至四審稿，可以看出國(guó)家對(duì)政府財(cái)政績(jī)效的要求越來(lái)越趨嚴(yán)格，這體現(xiàn)在職能履行效率是否高和資金使用是否透明公開(kāi)。

違規(guī)執(zhí)行預(yù)算會(huì)怎樣？答案是受到懲戒，而且力度不斷升級(jí)。各級(jí)政府負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將被追責(zé)。

四審稿第九十二條提到各級(jí)政府出現(xiàn)“未按照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)和說(shuō)明的”等六項(xiàng)行為之一，將對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究行政責(zé)任。

第九十三條各級(jí)政府出現(xiàn) “違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”等六項(xiàng)行為之一相關(guān)責(zé)任人將依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分。

第九十四條明確，各級(jí)政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保等行為出現(xiàn)，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。

李文海說(shuō)，這就將地方主政者的官帽子與其對(duì)預(yù)算尊重和嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)行直接掛鉤，可預(yù)見(jiàn)，大規(guī)模舉債，私設(shè)小金庫(kù)的情況會(huì)大幅減少。