每經(jīng)記者｜程曉玲  吳林靜    每經(jīng)編輯｜劉艷美

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農(nóng)村的年輕人要結(jié)婚，得在縣城里買套房；老一輩農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，縣城是重要的落腳點；兼業(yè)的農(nóng)民越來越多，他們開著小車往返于縣城與田地之間……根據(jù)國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)，2021年底，我國縣城（含縣級市）城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到2.5億。

5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》），為“城尾鄉(xiāng)頭”勾勒出城鎮(zhèn)化建設(shè)新圖景。

1866個縣城（含縣級市），需要我們重新去認(rèn)識、認(rèn)真去重視。為此，城市進(jìn)化論專訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱，解讀《意見》的現(xiàn)實意義，指出當(dāng)下的短板與偏頗，劃出縣域城鎮(zhèn)化的重點。

王凱認(rèn)為，《意見》出臺對中國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展是利好的，在統(tǒng)一思想與認(rèn)識之后，更重要的是后續(xù)配套政策、實施細(xì)則的出臺，推動補齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板，同時培育縣域特色經(jīng)濟、支柱產(chǎn)業(yè)。在他看來，發(fā)展縣城和大城市之間并不矛盾，其共同目標(biāo)是“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱 圖片來源：受訪者提供

時機與定位

城市進(jìn)化論：從國家“十四五”規(guī)劃綱要到今年“一號文件”、政府工作報告，縣域成為國家社會發(fā)展的高頻詞?！兑庖姟吩谶@個時間節(jié)點發(fā)布有何重要意義？從中可以看到怎樣的發(fā)展階段變化？

王凱：當(dāng)前提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有三個方面的原因。首先符合當(dāng)前城鎮(zhèn)化的階段性特征，其次符合共同富裕這一目標(biāo)的要求，第三反映當(dāng)前國家在經(jīng)濟發(fā)展方針上更加注重發(fā)展與安全的重要思路。

第一個方面，《意見》發(fā)布和此前第七次全國人口普查是相關(guān)聯(lián)的。人口普查數(shù)據(jù)反映著中國人口的流向變化，從五普、六普數(shù)據(jù)來看，中國城鎮(zhèn)化前30年，農(nóng)民進(jìn)城是一個普遍現(xiàn)象。在此期間，幾乎所有城市的人口都在增長，不僅是一線城市，也包括大量地級市和縣。在全球化背景之下，農(nóng)村勞動力的“析出”，支撐了改革開放的發(fā)展。

從六普到七普，我國社會經(jīng)濟發(fā)生了較大變化。2008年以后，全球性金融危機帶來中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向，外貿(mào)出口型經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動為主。同時，我國制造業(yè)水平迅速提升，沿海地區(qū)作為主要勞動力吸納地，對低端勞動力的需求量下降。勞動力需求發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致大量勞動力回流。

那么，大量農(nóng)民工，特別是來自中西部地區(qū)的農(nóng)民工，回流到什么地方？七普數(shù)據(jù)給出了答案：相當(dāng)比例的農(nóng)民工回到了原來所在的縣城，縣城成為農(nóng)民工回流很重要的吸納地。

全國城鎮(zhèn)化率已接近65%，七普數(shù)據(jù)顯示，縣城的城鎮(zhèn)人口占全國城鎮(zhèn)人口的1/4，也就是有近2億人在縣城里，這是一個很大的數(shù)字。和10年、20年前相比，我們現(xiàn)在談縣域城鎮(zhèn)化，已經(jīng)有了一些事實和數(shù)據(jù)支撐，是符合當(dāng)前城鎮(zhèn)化階段性特征的。

第二，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，“不平衡不充分的發(fā)展”成為我們面臨的主要問題。最典型的“不平衡”就是區(qū)域之間的不平衡和城鄉(xiāng)之間的不平衡，縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，是解決城鄉(xiāng)不平衡、實現(xiàn)共同富裕很重要的空間載體。

最后是第三點，過去講經(jīng)濟發(fā)展方針比較強調(diào)“效率”，現(xiàn)在更多地講“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。其中一個很重要的安全，就是糧食安全，中央明確提出“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”。在此背景下，中國廣大的農(nóng)業(yè)地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)所在的縣城，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

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城市進(jìn)化論：《意見》提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是不是意味著大城市的重要性減弱了？應(yīng)該如何看待現(xiàn)階段發(fā)展超大特大城市和縣城這“一大一小”之間的關(guān)系？

王凱：對于“會不會影響大城市發(fā)展”這個問題，不用有太多的擔(dān)心。大城市有經(jīng)濟要素的集聚及其帶來的倍增效益，其發(fā)展是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。

改革開放之初，我們的城市發(fā)展方針是“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。“十一五”規(guī)劃作出重大調(diào)整，提出把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。從七普數(shù)據(jù)來看，過去10年人口增長最快的依然是大城市。所以我認(rèn)為，受到市場配置資源的作用，未來大城市的發(fā)展還會繼續(xù)推進(jìn)，這也符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展一般規(guī)律。

說到縣城，其實和大城市發(fā)展是相關(guān)聯(lián)的。比如大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分，發(fā)展城市群和發(fā)展城市群里面的縣城并不矛盾。在長三角地區(qū)，像昆山這類縣（市），它的人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)與上海形成緊密聯(lián)系，如果說發(fā)展昆山就不發(fā)展上海了，這是不成立的。同理，在京津冀、長三角、珠三角和成渝地區(qū)，圍繞在北京、天津、上海、廣州、深圳及成都、重慶周邊的一些縣，也是城市群的重要組成部分，它們的發(fā)展其實是一回事情。

其次，一些農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣，其功能的獨特性是大城市無法替代的，這些縣城的發(fā)展有其必然性。還有《意見》中提到的一些生態(tài)功能區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)的縣，本身區(qū)位比較偏遠(yuǎn)，但其獨特的歷史人文資源也是其他地方不可替代的。

因此，我們提倡發(fā)展縣城和以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，與推進(jìn)大城市的發(fā)展并不矛盾。一個大的目標(biāo)，是要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，這其實是一個網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)，有的專家稱之為多層嵌套的城市體系，大中小協(xié)調(diào)多種形態(tài)共存。

城市進(jìn)化論：《意見》明確了大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城等五類縣城發(fā)展方向。在您看來，這五種類型劃分的合理性及其發(fā)展方向背后的考量是什么？

王凱：過去我們也有其他分類辦法，以地理位置或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來劃分。《意見》的五類是從區(qū)位、功能、資源條件等幾個方面來劃分的，我認(rèn)為這樣分類的優(yōu)點是便于后續(xù)政策的推動，也就是試點帶動。比如從幾個城市群和都市圈中選出“大城市周邊縣城”，從全國主要的農(nóng)產(chǎn)區(qū)選出“農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城”。

無論怎么分類，關(guān)鍵還是看后續(xù)政策怎么關(guān)聯(lián)。如果前期的分類和后續(xù)相應(yīng)的配套政策不關(guān)聯(lián)，這個分類就沒有意義。像大城市周邊縣城和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，政策上有哪些側(cè)重點？對于生態(tài)功能區(qū)縣城，是不是要重點考慮轉(zhuǎn)移支付的傾斜？對于大江大河源頭的縣，生態(tài)補償方面會不會有更多的投入？分類其實是前半段工作，后面還有大量的工作要做。

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產(chǎn)業(yè)與動力

城市進(jìn)化論：從發(fā)展目標(biāo)來看，全國要建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小?？h城“補短板強弱項”的重點是什么？

王凱：過去40多年，我們在基礎(chǔ)設(shè)施投資上有兩個特點：一是城市外的投資多，城市內(nèi)的投資少。過去做的基礎(chǔ)設(shè)施，以連接一個城市到另外一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施為主，高速公路、高速鐵路、機場、港口以及農(nóng)村地區(qū)的“村村通”，投入很大。有數(shù)據(jù)顯示，與一些發(fā)達(dá)國家相比，我國城市內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施投資比重是偏低的。二是在城市內(nèi)部，地級市及以上的基礎(chǔ)設(shè)施投資量比較大，縣和縣以下區(qū)域的投資則不足。像給排水、燃?xì)?、電力、電信等等城市管網(wǎng)，都是短板，甚至一些大城市，下場大暴雨，都可能被淹，基層縣級單元的基礎(chǔ)設(shè)施短板更是嚴(yán)重。這輪我們重視縣城的發(fā)展，首先是把基礎(chǔ)設(shè)施的短板補上。

縣城的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給也比較短缺?，F(xiàn)在很多鄉(xiāng)村里的中小學(xué)數(shù)量已經(jīng)很少了，基本都在縣里，但有學(xué)校不等于教育質(zhì)量高，一些學(xué)校留不住好的老師，實行“大班制”，一個年級有幾十個班、一個班有七八十個學(xué)生，這對教育質(zhì)量有很大的影響。通過這一輪發(fā)展，希望可以讓縣城的教育資源實現(xiàn)更合理的布局、更恰當(dāng)?shù)囊?guī)模、更優(yōu)質(zhì)的師資。我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，2億多60歲及以上的人口中，農(nóng)村和縣的比重很高，這也是縣城未來投資、補短板的重要領(lǐng)域。

而且，在過去多年的發(fā)展中，我們對縣城經(jīng)濟發(fā)展的資源都沒有給予足夠的重視。比如土地要素，我國實行土地指標(biāo)的計劃分配管理制度，大城市能拿到更多的用地指標(biāo)，由上而下分到縣城就非常少了。同樣的道理，基礎(chǔ)設(shè)施的投資、產(chǎn)業(yè)項目的落地等，縣在很大程度上都沒有得到足夠的重視。放在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的背景下，只是“頭部”健康，基層發(fā)展差，這樣的結(jié)構(gòu)是不合理的。

從縮小發(fā)展差距的角度來講，促進(jìn)縣城地區(qū)市政、公共服務(wù)等方面的投資，其實就是在“補短板強弱項”。隨著差距縮小，也有利于提高縣城所在城市群、都市圈的整體競爭力。

城市進(jìn)化論：產(chǎn)業(yè)發(fā)展是縣城建設(shè)的根基所在，您認(rèn)為哪些屬于適合縣城的、“比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大”的產(chǎn)業(yè)？

王凱：一個是農(nóng)產(chǎn)品加工。過去這些年，我國工業(yè)制造業(yè)、尖端科技的發(fā)展相當(dāng)快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐，目前仍是突出“短板”，農(nóng)產(chǎn)品加工是比較薄弱的。

另外是物流產(chǎn)業(yè)。我們現(xiàn)在有了路，但不代表物流體系就很暢通。有統(tǒng)計表明，我們很多商品價格高，其實是高在中間環(huán)節(jié)，也就是物流?，F(xiàn)在借助信息化、電商平臺的建設(shè)，出現(xiàn)了大量淘寶村，物流是縣城可以發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

還有一個是旅游和文化產(chǎn)業(yè)。以長三角地區(qū)為例，當(dāng)長三角地區(qū)人均GDP進(jìn)入3-4萬美元區(qū)間，家庭的消費結(jié)構(gòu)就會出現(xiàn)很大變化，休閑文化旅游消費占比會提高，催生文旅產(chǎn)品的需求。這樣一來，大城市周邊一些歷史文化、生態(tài)環(huán)境資源比較好的縣城就迎來了發(fā)展機會。此前浙江湖州發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，旺季一房難求，一個床位一晚要價好幾千元。來自日本的經(jīng)驗同樣如此，當(dāng)現(xiàn)代化達(dá)到一定水平，農(nóng)業(yè)地區(qū)的觀光消費也很重要。我去日本考察時看到，日本農(nóng)村的公共服務(wù)水平、交通條件和城市基本相當(dāng)，已經(jīng)出現(xiàn)了資源和人口的雙向流動。

所以，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化，縣城需要提前做好布局和規(guī)劃，從而培育出特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)。

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城市進(jìn)化論：全國各地一度掀起特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮，這一輪縣城發(fā)展應(yīng)該從中汲取哪些教訓(xùn)？

王凱：特色小鎮(zhèn)最早是浙江推出的，之所以浙江能成功，是因為有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。但是各地在學(xué)習(xí)特色小鎮(zhèn)時，很多只學(xué)到了“殼”，建一條商業(yè)街、修一個開發(fā)區(qū)、投一個房地產(chǎn)項目，并沒有把可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)培育起來。學(xué)到了表象而不是本質(zhì)，所以出現(xiàn)了一些偏差。

此次《意見》也涉及到相關(guān)問題——促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能。這就要求縣城的發(fā)展不能像特色小鎮(zhèn)那樣“抄作業(yè)”、大搞房地產(chǎn)開發(fā)了，必須要在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上做文章。這個產(chǎn)業(yè)不僅僅是工業(yè)，還有一產(chǎn)、三產(chǎn)，包括歷史文化、旅游服務(wù)業(yè)等等，這樣才能把以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化工作做好。

目前《意見》已經(jīng)出臺，但具體實施細(xì)則還沒有公布。按照過去的做法，應(yīng)該后期會遴選一批試點縣城，但什么標(biāo)準(zhǔn)、怎么推進(jìn)以及相配套的政策等，還有待討論。

人力與財力

城市進(jìn)化論：現(xiàn)在縣城承接的主要是老一輩農(nóng)民工返鄉(xiāng)回流，未來如何吸引更多人、更多新生代農(nóng)民工？

王凱：這個問題很重要，就是縣城不能被動地成為一個發(fā)展的主體，而應(yīng)該從主動作為的角度思考如何提供更好的發(fā)展機會和條件，讓縣城真正有活力、有吸引力。此次《意見》提到對幾類縣城重點扶持，其實就有這樣的“潛臺詞”在里面。

之前提到，在效率優(yōu)先導(dǎo)向下，大城市肯定要比中小城市效率更高。所以我們此前大量的投資包括土地資源、經(jīng)濟要素都向大城市投放，調(diào)控力度是比較大的。這一方面促進(jìn)了快速發(fā)展，但也帶來了發(fā)展不平衡。在這樣的背景下，此次出臺《意見》，有意識地把有限的資源向基層空間投放，提升培育縣城發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

另外，我們也看到一些新的趨勢。一些縣城，或因為緊鄰大城市、或交通區(qū)位條件好、或景觀資源豐富，近年來通過市場的資源配置發(fā)展起來了。像浙江的一些特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)，一個鎮(zhèn)的生產(chǎn)力可以占到全球產(chǎn)量的一半以上。

幾方面的力量都要共同發(fā)力。政府方面，在可以調(diào)控的公共資源配置上給予傾斜，土地指標(biāo)等要素資源的投放，公共服務(wù)水平的提高，交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給等等；市場方面，任何城市的發(fā)展歸根結(jié)底是經(jīng)濟，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，做好產(chǎn)業(yè)的合理分工，培育經(jīng)濟發(fā)展的要素是關(guān)鍵。

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城市進(jìn)化論：《意見》要求補短板，但縣級財政難以做到大手筆投入。在這樣的背景下，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施如何匹配縣城的發(fā)展需求？

王凱：我們在調(diào)研當(dāng)中發(fā)現(xiàn)這是一個很大的問題，財政制度應(yīng)該進(jìn)行重大改革，這涉及到公共財政的比例、構(gòu)成和分配問題。我們一直建議，財政向教育和醫(yī)療兩方面傾斜。通過過去的積累，我國在教育、醫(yī)療、住房等方面為人們提供了基本的保障，成效比較明顯。接下來，想要進(jìn)一步實現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)均衡”，我認(rèn)為通過一些新的技術(shù)手段提高縣域?qū)用娴墓卜?wù)、教育醫(yī)療水平，還是有可行性的。這方面國家和地方也已經(jīng)有一些動作，比如遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療等等。這些都需要一步步來推動實現(xiàn)。